Měření efektivnosti využívání urbanizovaného území

Jiřina Bergatt Jackson

Tento článek se zaměřuje na pragmatické techniky vyhodnocování efektivity využívání urbanizovaného území, které jsou přímo použitelné v praxi – pro regiony, města a obce. Tyto techniky mohou podporovat efektivní využití urbanizovaného území a vytvářet struktury, které napomáhají udržitelnějšímu managementu území. Dle průzkumů Světové banky, mohou například udržitelnější a efektivnější formy využívání urbanizovaného území ušetřit až 15 % energetických nákladů. Snižují se tím také náklady na externality (například na technickou infrastrukturu). To, že se tyto náklady nepromítají do nákladů na výrobu nebo na služby, pak zvyšuje též konkurenceschopnost daného území. Proto by udržitelné využívání území mělo být v našem nejvyšším veřejném zájmu. Bohužel tomu tak není, a efektivita (hospodárnost, udržitelnost) využívání našeho urbanizovaného území není v centru politického zájmu a zatím nemá ani dostatečnou občanskou podporu.

Text prošel recenzním řízením

Stažení

Data o stažení nejsou doposud dostupná.

Měření efektivnosti využívání urbanizovaného území

2012-09-10 15:42:10

Jiřina Bergatt Jackson

Tento článek se zaměřuje na pragmatické techniky vyhodnocování efektivity využívání urbanizovaného území, které jsou přímo použitelné v praxi – pro regiony, města a obce. Tyto techniky mohou podporovat efektivní využití urbanizovaného území a vytvářet struktury, které napomáhají udržitelnějšímu managementu území. Dle průzkumů Světové banky, mohou například udržitelnější a efektivnější formy využívání urbanizovaného území ušetřit až 15 % energetických nákladů. Snižují se tím také náklady na externality (například na technickou infrastrukturu). To, že se tyto náklady nepromítají do nákladů na výrobu nebo na služby, pak zvyšuje též konkurenceschopnost daného území. Proto by udržitelné využívání území mělo být v našem nejvyšším veřejném zájmu. Bohužel tomu tak není, a efektivita (hospodárnost, udržitelnost) využívání našeho urbanizovaného území není v centru politického zájmu a zatím nemá ani dostatečnou občanskou podporu.

Text prošel recenzním řízením

Úvod

Tento článek byl napsán na základě zkušeností získaných participací na projektu CircUse, který se zabýval podporou udržitelného využívání území. Projekt CircUse byl koncipován jako využití poznatků a zkušeností vyplývajících z rozsáhlého německého výzkumného programu REFINA, který byl realizován vládou našich německých partnerů. Jejich výzkum se po dobu sedmi let zaměřoval na problematiku využívání území a snížení záborů neurbanizované půdy pro výstavbu. Na rozdíl od výzkumně zaměřených projektů tohoto národního programu a také na rozdíl od mnoha jiných výzkumných nadnárodních projektů, které se zabývaly různými aspekty udržitelnosti využívání území, projekt CircUse použil pragmatické techniky vyhodnocování efektivity využívání urbanizovaného území přímo v regionech, městech a obcích. Tyto techniky podporovaly zejména lepší využití urbanizovaného území a také struktury, které napomáhají jeho udržitelnějšímu managementu. Dle průzkumů Světové banky mohou totiž udržitelnější a efektivnější formy využívání urbanizovaného území ušetřit až 15 % energetických nákladů. Snižují se tím také náklady na externality (například na technickou infrastrukturu). To, že se tyto náklady nepromítají do nákladů na výrobu nebo na služby, pak zvyšuje konkurenceschopnost daného území. Proto by udržitelné využívání území mělo být v našem nejvyšším veřejném zájmu. Bohužel tomu tak není, viz tabulku 1, ukazující neustálé zhoršování ekonomie využívání zastavěných ploch v České republice během poledních 80 let. Přesto všechno efektivita (hospodárnost, udržitelnost) využívání našeho urbanizovaného území není v centru politického zájmu a zatím nemá dostatečnou politickou ani občanskou podporu.

Nárůst urbanizovaného území

V případech, kde nárůst urbanizovaného území může být zdůvodněn populačními či migračními trendy, se jedná o nárůst akceptovatelný. I když je potřeba vždy se ptát, odkud taková migrace přichází, jaké neblahé vlivy vyvolává tam, odkud přichází, a jak je možné tyto negativní vlivy omezovat. Zamezení rozšiřování urbanizovaného území je důležité také proto, že v České republice je tímto jevem velmi ohrožená zejména zemědělská půda - index jejího mizení je nejvyšší mezi státy EU (zdroj dat Evropská environmentální agentura). Část naší zemědělské půdy se ztrácí v relativně nezvratných rozvojových aktivitách, a to přesto, že se v našich městech a obcích nachází velké množství již urbanizované, opuštěné, málo využité anebo nevhodně využité půdy. Principy a techniky znovuvyužití urbanizovaného území však doposud nejsou dostatečně začleněny do metodik našeho strategického plánování a zejména do územního plánování, které má v tomto případě poměrně velmi slabý regulativní rámec. Naprosto nám také chybí základní informace o skutečné efektivitě využívání území ve městech a obcích. Nedostatečná je i koordinace a prosazování veřejného zájmu jak z úrovně regionálního plánování prostřednictvím Zásad územního rozvoje (ZÚR), tak z národní úrovně prostřednictvím Politiky územního rozvoje České republiky (PÚR).

Tabulka 1: Ekonomie využívání zastavěných ploch[i] v České republice

(zdroj: doplnění dat sestavených M. Říhou)

 

Rok

 

Obyvatelstvo ČR

Zastavěné plochy (ha)

Zastavěné plochy/osobu (m2)

% poměr zastavěných ploch k velikosti ČR

1930

10 674 388

74 682

69,96

0,9470

1950

8 896 133

85 854

96,51

1,0887

1970

9 807 697

112 564

114,77

1,4274

1991

10 022 150

126 636

122,92

1,6058

1999

10 278 098

130 102

126,58

1,6498

2010

10 532 770

131 366

124,72

1,6657

2011

10 505 445

131691

125,00

1,6689

Poznatky projektu CircUse

Z poznatků projektu CircUse a mnoha dalších nadnárodních zkušeností a výzkumu vyplývá, že tradiční přístupy k managementu území formou územního plánování nám udržitelnější a efektivnější formy využívání území samy od sebe dodat neumějí. Je proto nutné hledat nové možnosti, které by efektivnější využívání urbanizovaného území poskytnout dokázaly. Přístupy projektu CircUse posunují management využívání urbanizovaného území z výlučné domény územního plánování do daleko širšího a integrovanějšího přístupu, kde efektivita využívání území není nezbytně svázána limity jurisdikce samospráv a kde v rámci spolupráce široké škály dotčených stran je možné dosáhnout přístupů, které přinášejí výhody nejen všem zúčastněným, ale také celé společnosti.

Problematiku nevyužité a nevhodně využité půdy typu brownfieldů a různých územních rezerv uvnitř urbanizovaného území je potřeba řešit nejlépe v nadmístním měřítku. Toho je možné dosáhnout zejména formou podpory systému managementu území, který by se v takovém širším kontextu cíleně zabýval vytvářením podmínek napomáhajících vrácení této již urbanizované půdy do jejího nového ekonomického využití a směroval aktivity, které by jinak vyžadovaly zábory půdy, na nevyužité nebo nevhodně využité urbanizované území. Strategický přístup a dlouhodobá podpora řady integrovaných opatření (ÚP, rozvojové dokumenty, akční plány, programy a dotační tituly, opatření veřejné povahy, vzdělávání, data, indikátory, publicita, osvěta atd.) jsou nezbytné k tomu, aby se půda tohoto druhu (často se nalézající v rukách soukromých vlastníků) mobilizovala a aby se opět plně využil její rozvojový potenciál tam, kde to je možné. A tam, kde to možné není a kde pro ni v dohledné době neexistuje nová funkce, tam aby byla tato půda navrácena do přírodního stavu. Přístupy projektu CircUse se nezaměřily jen na identifikaci a zviditelnění rozvojových možností, které leží uvnitř urbanizovaného území, zaměřily se také na institucionální a manažerské struktury, které mohou udržitelnější formy využívání území podpořit. V tomto článku se soustředíme na první krok v přístupech projektu CircUse, to je na identifikaci, zviditelnění a monitorování problematiky udržitelnějšího využívání území pomocí možného „měření“ a sledování indikátorů a trendů, které by směr vývoje udržitelnosti daného urbanizovaného území jasně naznačovaly.

Kdo požaduje měřit efektivitu/udržitelnost/hospodárnost využívání urbanizovaného území?

Náš právní rámec je, co se týče územního plánování, hodnocen nadnárodním výzkumem[ii] jako příliš slabý, naše institucionální prostředí jako nedostatečné a naše samosprávy jako neefektivní, neschopné ochránit veřejný zájem [ii] související s efektnějším využíváním území. Přestože náš právní rámec hospodárnost využívání území a ochranu hodnot území vyžaduje, stávající a rozvojové politiky jej dostatečně důsledně nepožadují a žádné programy hospodárnost využívání území nemonitorují.

Právní rámec

Stavební zákon (část III. § 18 (4) vytyčuje v cílech územního plánování také „určování podmínek pro hospodárné využívání zastavěného území a ochranu nezastavěného území a nezastavitelných pozemků“. Praxe uplatňovaná orgány územního plánování však dle evidence nárůstu urbanizovaného území tuto dikci zákona zjevně nenaplňuje, jelikož se „hospodárnost“ využívání našeho území neustále zhoršuje. Na druhé straně zákon o ochraně zemědělského půdního fondu Část čtvrtá - Ochrana zemědělského půdního fondu § 4 a 5 požaduje zvážit, „je li zábor zemědělské půdy nezbytný a není-li možné využít pro dané účely nezemědělskou půdu“. Neexistuje však doposud žádná jednotná evidence na národní anebo regionální úrovni, o kterou by se posuzovatelé relevantnosti záboru zemědělské půdy mohli při zvažování nezbytnosti takových záborů a v související argumentaci opřít. A nakonec, zákon o ochraně přírody a krajiny § 2, podle odstavce 2, bodů g) a h) umožňuje orgánům ochrany přírody a krajiny vstoupit do diskuse o udržitelných formách využívání a způsobech ochrany dílčích území. Tento zákon také v § 77a, odstavec 1 umožňuje přípravu samostatných strategických dokumentů (na úrovni regionu), týkajících se ochrany přírody a krajiny, které by mohly efektivitu využívání urbanizovaného území také požadovat. To by mohlo podpořit prosazování tohoto veřejného zájmu zejména z úrovně plánovacích dokumentů regionů, přesto se však tento postup nevyužívá.

Politiky na národní úrovni

Strategický rámec udržitelného rozvoje České republiky 2010 (SRUR) sleduje také územní dopady. Jedním z cca 10 bodů vize SRUR je udržitelné využívání území, vyjádřené v prioritní ose 3, priorita 3.3. Zde tedy existuje, vedle obecných požadavků vyjádřených v právním rámci, hlavní strategický dokument, který udržitelné využívání území zohledňuje a požaduje. Priorita 3.3, která požadujeúčinnější prosazování strategického a územního plánování, má dva cíle: 1) vytvořit předpoklady pro udržitelné využívání území, 2) hospodárně využívat zastavěné území a chránit území nezastavěné a nezastavitelné pozemky. SRUR také navrhuje indikátory pro sledování a monitorování udržitelného využívání území. Tyto indikátory však nesledují skutečnou dynamiku vývoje území a je nutné je upravit v příští revizi SRUR. Indikátor SRUR IIIK sleduje, zda obec má územní plán, a to nevypovídá nic o přístupu obce k udržitelnému využívání území, kdežto Indikátor IIIL sleduje poměr zastavěných ploch a nádvoří k celkovému správnímu území obce – to však bez sledování dlouhodobého vývoje tohoto indikátoru v čase vůbec nic nevypovídá o skutečné efektivnosti využívání území v obci.

Politika územního rozvoje České republiky 2008 (PÚR) se zabývá zejména podmínkami rozvoje území a méně se zabývá jeho udržitelným vyžíváním a ochranou přírodních hodnot. PÚR stanovuje podmínky pro předpokládané strategické rozvojové záměry s cílem zvyšovat jejich přínosy a minimalizovat jejich negativní dopady. PÚR však plně nenaplňuje dikci stavebního zákona o hospodárném využívání území, nenaplňuje plně dikci zákona o ochraně zemědělského půdního fondu a ani dikci zákona o ochraně přírody a krajiny. Je také v rozporu se SRUR. Republikové „priority PÚR pro územní plánování a pro zajištění udržitelného rozvoje území“ se ve skutečnosti vlastní územní udržitelností zabývají jen velmi nedostatečně. PÚR také neudává žádné konkrétní cíle nebo indikátory směřující k efektivnějšímu využívání území a pro naplňování svých priorit požaduje jen velmi „měkké“ monitorování indikující, jak jsou úkoly PÚR pro využívání území České republiky naplňovány. PÚR nepožaduje sledování žádných indikátorů na krajské/ORP anebo obecní úrovni. V současné době se PÚR jeví překážkou pro udržitelnější přístupy využívání území a efektivnější management urbanizovaného území. PÚR se bude muset velmi podstatně změnit a zaměřit se daleko více na podporu udržitelného využívání území a na větší ochranu neurbanizovaného území a nároků přírodních subsystémů využívání krajiny.

Jaká jsou dostupná data o efektivitě využívání urbanizovaného území

Přestože máme vertikálně propojený systém územního plánování (PÚR, ZÚR a územní plány) provádějící ve dvouletých intervalech Rozbor udržitelného rozvoje území (RURÚ) všech obcí, o skutečném stavu a efektivitě využívání území v našich obcích a městech toho víme na úrovni obcí, měst, ORP, regionů anebo na národní úrovni velmi málo. Existuje zde velký rozdíl mezi kvalitativními údaji o lesních anebo zemědělských pozemcích, které spadají pod jiné samostatné rezortní evidence, a o pozemcích urbanizovaných. Evidence urbanizovaného území částečně leží v datech územních plánů měst a obcí, v neveřejných informacích obsažených v Územně analytických podkladech a popřípadě v informacích uváděných v RURÚ. Tato data regulují anebo sledují aspekty a limity využívání území, nesledují však skutečné kvalitativní a ekonomické aspekty využívání území (např.: jak efektivně je dané území využíváno, v jaké kvalitě se nacházejí jeho nemovitosti, je-li využíváno optimálně vzhledem k zájmům veřejné infrastruktury atd.). Existují li vůbec místní data o tom:

  • jaký je roční rozvojový přírůstek[iii] v obci,
  • jaký je ve skutečnosti rozvojový potenciál již urbanizovaného území[iv] (vnitřní rozvojový potenciál),
  • jaká je skutečná dostupnost tohoto vnitřního rozvojového potenciálu[v],
  • či jiné údaje o kvalitativních aspektech využívání území.

tato data obvykle zůstávají na místní úrovni a nejsou sledována na úrovni regionální či ORP.

Na druhé straně nám na národní úrovni katastr nemovitostí eviduje ve všech obcích zastavěné plochy a nádvoří a jiné aspekty urbánního využívání, například zahrady, zemědělskou půdu, vodní plochy, lesy atd. Katastr nemovitostí ale neeviduje separátně dopravní infrastrukturu. Ta se nám ztrácí v kategorii ostatní[vi], takže toto číslo pro vyhodnocování efektivnosti urbánního rozvoje je mimo neveřejnou evidenci ÚAP těžko postižitelné. Kategorie „ostatní plochy“ také bohužel směšuje např. zpevněné plochy provozních prostranství, ale i přírodně hodnotné jevy, jako jsou např. mokřady. A i když by dle požadavků stavebního zákona ve všech obcích bez platného územního plánu mělo existovat vytyčené zastavěné území identifikující rozsah urbanizovaného území (tj. území zahrnující plochy budov, dopravní infrastuktury, včetně ploch zeleně atd.), součet těchto čísel není obvykle sledován na národní (ČSÚ) ani na regionální úrovni přesto, že jeho hodnota je daleko komplexnějším kvalitativním indikátorem, než představují prosté součty čtverečků pod budovami a nádvořími doposud poskytované katastrálním úřadem. A co je nejdůležitější, k velikosti zastavěného území není přiřazována žádná demografická dynamika. Obdobně to platí i o monitorování zastavitelného území vně zastavěného území [vii]. Ani tento údaj není evidován ČSÚ, který dnes uvádí datové sady týkající se mnohých aspektů rozvoje všech našich obcí. Z evidence jiných úřadů (například daňových či obecních) také mohou vzejít poměrně porovnatelná data (příjmová data na jednotku území, příjmy či investice obcí na obyvatele atd.). Tato data ale doposud nejsou pro měření efektivnosti využívání území v územním plánování příliš využívaná a nejsou ani dostupná v datových sadách ČSÚ zaměřených na obce. V rámci dvouletého vyhodnocování RURÚ obcí, které tyto datové sady také využívá, se kvalitativní a dynamické aspekty využívání území doposud objevují jen velmi zřídka. Pravidelnou evidenci a „měření“ využívání urbanizovaného území založenou na kvalitativních aspektech a efektivnosti využívání území zatím po obcích a městech nikdo nepožaduje a chybí také metodické postupy, jak ji provádět a co vlastně evidovat.

Kdo by měl měřit efektivitu využívání urbanizovaného území?

Nesystematičnost v evidenci zejména kvalitativních aspektů využívání urbanizovaného území je způsobena také tím, že není příliš jasné, který sektor k tomu má kompetence, kdo a jestli by měl tato data požadovat, a také kdo, jak a co by měl „měřit“. Například v případě území brownfieldů projevoval po několik let na národní úrovni silné aktivity CzechInvest[viii], přestože jeho konzultant jasně v roce 2004 napsal, že brownfieldy jsou zejména problémem managementu území a ne podpory průmyslových investic, a že celou věc je potřeba řešit integrovaně za spolupráce ostatních sektorů. Tato spolupráce se však z různých důvodů nekonala. Ministerstvo životního prostředí se sice od roku 2007 snažilo v rámci svých kompetencí v ochraně krajiny iniciovat záměry orientované na potírání suburbanizačních jevů. I tato iniciativa však po řadě let výzkumů a pokusů o předložení klíčových dokumentů do vlády zatím nepřinesla hmatatelnější výsledky (s výjimkou priority 3.3 v SRUR, která je však doposud „bezzubá“, jelikož SRUR nemá vhodné indikátory a ani konkrétní cíle, kam směřovat). Jak jsme již naznačili, stávající politiky národní úrovně (PÚR, Zásady urbánního rozvoje, Strategie regionálního rozvoje) a metodiky územního ale i strategického plánování spadajícího pod MMR zatím také žádné hmatatelné výsledky v oblasti udržitelnějšího využívání území nepřinesly. Urbanizované území nám stále narůstá bez vazby na růst/snižování populace a „spotřeba“ zastavěných ploch na jednoho obyvatele neustále stoupá. To nám každý rok více a více snižuje hodnoty enviromentálních služeb půdy, zvyšuje ceny rozvojových externalit a zhoršuje se nám již zmíněná národní konkurenceschopnost.

Všeobecný předpoklad je, že měření efektivity využívání urbanizovaného území by měla provádět sama města a obce, jelikož ke svému hospodárnému rozvoji tato data potřebují. Neexistuje ale žádný požadavek ani opatření (nad rámec RURÚ, které ale doposud tato data nesleduje), který by obce k tomu motivoval. Navíc zejména menší obce často nemají kapacity, odbornost a čas se této tématice věnovat a těm větším chybí také již zmíněná metodologie, jak vůbec k věci přistupovat. V úrovni ORP je situace obdobná. Těmi, kdo mají dostatečně erudovaná oddělení schopná zpracovávat data, zadávat a kvalitativně dohlížet na průzkumy, vyhodnocovat a monitorovat trendy, jsou však odbory krajů na úrovni NUTS 3. Cíle územního plánování uvedené v § 18 stavebního zákona požadují, aby územní plánování ve veřejném zájmu chránilo přírodní, kulturní a civilizační hodnoty. Jak tyto hodnoty chránit z regionální úrovně, se kraje teprve začínají učit[ix]. Pokud by úkolem krajů bylo monitorovat kvalitativní využívání urbanizovaného území v regionu, velmi by to usnadnilo uplatňování veřejného zájmu na regionální úrovni. Taková data by nejen napomohla krajům chápat rozvojové trendy, ambice a příležitosti v urbanizovaném území, ale pomohla by jim zdůvodňovat veřejný zájem, a obcím by umožnila realisticky chápat obecnou rozvojovou dynamiku a své příležitosti.

Jak můžeme měřit efektivitu využívání urbanizovaného území?

Data, která by napomohla vyhodnotit efektivitu využívání území, jsou různého druhu. Od bilancí ploch poskytovaných katastrálním úřadem, přes data vyjadřující populační dynamiku využívání území (m2/osobu), po data sledující změny v území, data sledující dopady urbanizace, data vyjadřující ekonomické výnosy území až po kvalitativní data vyhodnocující rozvojový potenciál uvnitř urbanizovaného území ‑ viz tabulka 2, uvádějící přehled a příklad různých dostupných druhů dat pomáhajících měřit efektivitu využívání území. Co ale chybí, jsou srovnatelné a obnovované evidence kvalitativních dat popisujících intenzitu a ekonomii využívání urbanizovaného území (brownfieldy, různé rezervy v území, nevyužité nebo nedostatečně využité plochy, plochy určené územním plánem k intenzifikaci/deintenzifikaci atd.). Většinu těchto dat je totiž možné získat pouze místním průzkumem, a proto je jejich pořizování, udržování a vyhodnocování poměrně nákladné.

Tabulka 2: Příklady dat, která napomáhají vyhodnocovat efektivity využívání území

co měří

kdo poskytuje

příklad dat

bilance katastru nemovitostí

katastrální úřad a jeho ročenky

Údaje z katastru nemovitostí ČR

socioekonomická a prostorová data obcí

ČSÚ

Územně analytické podklady

územní plány

obec,

registr UUR

Územní plán Jilemnice

Ústav územního rozvoje

usnesení zastupitelstva o vymezení zastavěného území

obec

Obec Sazená

územně analytické podklady a RURÚ

ORP

Město Jilemnice

kvalitativní evidence využívání území – evidence brownfieldů

obec, region, CzechInvest

Brownfields v ORP Ústí nad Labem

Brownfields a greenfields na území Libereckého kraje

Národní databáze brownfieldů

změny ve využívání území

Evropská environmentální agentura

Land cover country analyses

data o umělých nepropustných površích

Evropská environmentální agentura

Degree of soil sealing…

data o historickém vývoji území

CENIA

Národní inventarizace kontaminovaných míst

Navíc data, která byla pořízena bez sjednocující metodiky, jsou v podstatě neporovnatelná (to platí například o evidencích většiny našich brownfieldů). Bylo by proto velmi vhodné co nejrychleji na národní úrovni určit, co, jak a kdo by měl tato data monitorovat a jaké výstupy komu poskytovat. Určitě by tato problematika stála za zorganizování národního semináře nebo kulatého stolu. Povinnost evidence stavu využívání urbanizovaného území by měla být také důsledně vyžadována v revidované PÚR a nových ZÚR.

Indikátory využívání urbanizovaného území

Indikátorů využívání území není v poměru s jinými kategoriemi příliš mnoho. Tak například Evropská environmentální agentura uvádí 230 indikátorů rozdělených do 23 různých kategorií, ale pro kategorii využití území (land use) poskytuje pouze 3 indikátory. Jsou to: a) zábory (land take), b) fragmentace území, c) zábory pro dopravní infrastrukturu (to jsou právě ta data, která náš katastr nemovitostí nesleduje). EUROSTAT a EU DG Region provozují indikátory systému Urban Audit[x], který dnes porovnává 323 EU měst a také dalších 47 měst Norska, Švýcarska, Chorvatska a Turecka. Systém k dnešnímu dni obsahuje 338 různých indikátorů rozdělených do 9 hlavních kategorií - demografie, sociální prostředí, ekonomie, občanská společnost, vzdělávání, životní prostředí, doprava, informační společnost a kultura/zábava. Urban Audit nemá separátní kapitolu zabývající se efektivitou využívání území, ale v jeho více než 300 indikátorech se vyskytují též indikátory, které tuto efektivitu dokumentují a referují o ní. Jsou to například: a) % příjmů samosprávy z místních daní a poplatků, b) % příjmů samosprávy z národních/regionálních transferů, c) počet obyvatel na jednotku bytového využití, d) poměr velikosti navazujícího sídelního útvaru k velikosti administrativních hranic sídla atd.

V evropském prostoru však existují i další kolaborativní projekty, které se zaměřují/zaměřovaly na indikátory využívání území. Například projekt DESIRE, aplikuje 5 indikátorů využívání území: a) pozastavení využívání území, b) míru intenzity využívání území, c) dobu využívání území, d) urbanizované území a míra jeho změny, e) vzdálenost nížinného území od mořského pobřeží. Na britské národní úrovni existuje zajímavý webový zdroj Sustainable-Environment, který také uvádí indikátory využití území: a) velikost zastavěného území, b) počet domácností, c) míra opětovného využití již urbanizovaného území, d) množství a revitalizace brownfieldů, e) množství obchodních ploch na okraji sídel a množství prázdných komerčních ploch uvnitř sídel, f) modalita dopravy pro nakupování, cesty do práce a do školy, g) množství zelených ploch v zastavěném území.

Tabulka 3: Příklady systémů indikátorů týkajících se urbanizovaného území a využívání území

co měří

kdo poskytuje

příklad dat

poznámka

využívání území

Evropská environmentální agentura

Indicators and fact sheets about Europe's environment

3 indikátory zaměřené na využívání území

multikriteriální porovnání rozvoje v EU městech

DG Region, EUROSTAT

Urban Audit

Urban Audit from Eurostat

množství různorodých indikátorů

využívání území

Projekt DESIRE

Land use indicators

zaměřeno na jižní podnebí a přímořské země

měření udržitelnosti rozvoje území

Projekt TISSUE

Trends and Indicators for Monitoring

TISSUE Core 2 indicators

nemá specifické indikátory zaměřené na využití území

indikátorový rámec pro vyhodnocování dopadu změn využívání území

Projekt PLUER

Peri-urban Land Use Relationships

Indicator framework for evaluating impacts of land use changes

Velmi pěkné indikátory využívání území uvádí na svých webových stránkách také americká konsultační firma Sustainable Measures. Její indikátory využívání urbanizovaného území jsou: a) počet vydaných stavebních povolení, b) počet započatých bytových jednotek, c) změny ve velikosti urbanizovaného území ve vztahu k jeho populaci, d) hektary záborů zemědělské půdy, velikost území využívaného pro dopravu na jednu osobu, e) změna v umělých nepropustných površích.

Z uvedeného vyplývá, že výběr indikátorů zaměřených na vyhodnocování efektivity využívání urbanizovaného území není jednoznačný ani jednoduchý. Odvíjí se jak od úrovně, na které potřebujeme daný jev sledovat, tak od vypovídací hodnoty indikátoru, od dostupnosti a nákladnosti pořízení dat, ale hlavně od toho, co vlastně potřebujeme sledovat. Je vždy vhodné pro konečný výběr možných indikátorů zajistit participaci místních odborníků. To obvykle motivuje nejen všeobecnou přijatelnost vybraných indikátorů, ale podporuje to i následné využívání sledovaných indikátorů.

Shrnutí toho, co by se mělo pro zlepšení efektivity využívání urbanizovaného území udělat

Zlepšení efektivity využívání urbanizovaného území je nutné zejména na národní úrovni a týká se více úprav různých národních politik a strategií než úprav právního rámce. Na národní úrovni je totiž nezbytné vytyčit konkrétní cíle, kam s efektivností, hospodárností a udržitelností využívání urbanizovaného území směřovat (například stanovit cíl: nepřipustit zvýšení zastavěných ploch/obyvatele nad stav z roku 2011). Tyto cíle mohou být uvedeny buď v revizi SRUR, nebo v revizi PÚR anebo v jiném národním strategickém dokumentu. Je také nutné vybrat indikátory s dostatečnou vypovídací hodnotou, které by skutečně napomáhaly efektivitu využívání území měřit/monitorovat. K cílům a prioritám národních politik je pak potřeba pořídit akční plán, který by podporoval opatření (včetně identifikace finančních zdrojů), jež by naplňování zvoleného cíle umožňovala.

Nejedná se však o opatření limitující růst. Jedná se zejména o opatření, která podporují identifikaci a monitorování vnitřního rozvojového potenciálu zastavěného území a o opatření podporující dostupnost takového rozvojového potenciálu. Dále se také jedná o opatření podporující nadmístní územní plánování nebo opatření, která by zmírňovala dopady nezbytných záborů půdy tím, že by umožňovala uvádění již zastavěného území zpět do přírodního stavu, a to zejména v oblastech, ve kterých existují jen velmi nízké rozvojové tlaky.

Prostředky nového programovacího období strukturálních fondů 2014‑2020 by měly být využity k tomu, aby z nich byla tato opatření financována. Tím by se přímo podpořila nejen naše konkurenceschopnost, ale také naše energetická efektivita a přispěli bychom také k zmenšování dopadu globálních klimatických změn. Na národní úrovni je ale potřeba určit, který resort by měl zlepšení efektivnosti managementu území koordinovat, co a kdy by se mělo dít, co je potřeba pozměnit a co monitorovat. Měly by se připravit metodologie, jak potřebná data získávat, rozhodnout, kdo bude data evidovat, zaučit ty, co mají tyto metodologie využívat, popsat, jak se s daty může nakládat, zpřístupnit výstupy a výsledky a zajistit publicitu výsledků.

A je také potřeba zracionalizovat přístup k RURÚ (například tím, že by se místní expert vyjádřil k národně vyhodnoceným sadám dat týkajícím se dotčených obcí a posoudil z nich vyplývající trendy, grafy a piktogramy). Paralelně je však také z národní úrovně navíc potřeba upravit celou plejádu dalších nástrojů (například osvobození nebo nevhodné časování pro odvody za zábory půdy, různé aspekty nemovitostních daní atd.), které podněcují majitele pozemků k neefektivním a neudržitelným praktikám využívání území. Dobrým a okamžitým krokem vpřed by bylo co nejrychlejší svolání odborníků na národní seminář na téma „Měření efektivnosti využívání urbanizovaného území“.

Dle zdrojů nadnárodního výzkumu (např. projekt PLUER) se jeví regionální úroveň NUTS 3 (nebo jiné regionální uskupení jako je ORP nebo MASS) jako nejvhodnější pro zlepšení managementu využívání území. U nás má úroveň NUTS 3 na rozdíl od ORP nebo MASS tu výhodu, že má již vybudované dostatečně silné a odborné institucionální prostředí, které je schopné zpracovávat informace ze systému managementu území a podporovat obce, města a ORP formou technické asistence k tomu, aby byla potřebná místně shromaždovaná data soustředěna v databázích k tomu určených[xi] a aby byla tato data jak obcím, tak i veřejnosti ve vhodných formátech a formách snadno přístupná.

Úroveň NUTS 3 je také provázaná jak strategickým, tak územním plánováním na národní systémy. Pomocí ZÚR je pak přímo provázána s prostorovým plánováním jednotlivých měst a obcí. Na regionální úrovni je však potřeba sjednotit zájmy odborů životního prostředí, územního plánování a strategického rozvoje kraje v oblasti efektivnějšího - integrovaného managementu území v regionu a k podpoře recyklace urbanizovaného území v regionu (např. formou Akčního plánu, jak již bylo demonstrováno v Ústeckém kraji). Je také nezbytné podporovat prostředí, ve kterém se mohou různé dotčené strany regionu účastnit procesů spojených se zlepšováním efektivity (udržitelnosti, hospodárnosti) využívání území v regionu či aktivit podporujících efektivnější využívání urbanizovaného území v regionu.

Na místní úrovni je potřeba dokázat obcím, že je často velmi kontraproduktivní soutěžit se svými sousedy o rozvojové aktivity a že existují kooperativní formy rozvoje území, kde jsou na regionální bázi (ORP, MASS) obce schopné se podělit jak o benefity, tak o závazky vyplývající z takto koordinovaných rozvojových aktivit[xii].

Je také nutné zlepšit úroveň rozhodování obcí o využívání území ve městech a obcích tím, že kompetentním pracovníkům bude nabídnuta určitá motivace a vhodně zaměřené vzdělání včetně dostatečných datových výstupů, které mohou pomoci takové rozhodování zlepšit. Rovněž na místní úrovni je potřeba podnítit osvětou zájem občanů o to, jak efektivně je využíváno území, ve kterém žijí.

Reference:

BERGATT JACKSON, J., 2011. Proč nemáme dostatečně udržitelný management urbanizovaného území, když máme dostatečné nástroje. Sborník Člověk, stavba a územní plánování 5. Praha: vydal ČVUT., , s. 7-23ISBN 978-80-01-04753-8. ČVUT

BRINCKERHOFF, P. 2004. The Czech Brownfield Regeneration Strategy, CSF, CzechInvest brownfield TA study 2004 PHARE project EuropeAid/113183/D/SV/CZ.

DESIRE Project. [online] [cit 2012-09-12] Dostupné na http://www.desire-his.eu/wimba/WP2.1%20Indicators%20in%20the%20study%20sites%20(Report%2066%20D211%20Mar10)/page_64.htm

GAIA. A Multi-Media Tool for Natural Resources Management and Environmental Education. Dostupné na http://www.ess.co.at/GAIA/Reports/indics.html

kbp&p architects. Analýza fiskálních a ekonomických nástrojů dotýkajících se problematiky udržitelného využívání zastavěného území. [online] [cit 2012-09-12] Dostupné na http://www.urbaninfo.cz/wp-content/uploads/2011/02/Fisk%C3%A1ln%C3%AD-a-ekonomick%C3%A9-n%C3%A1stroje.pdf

KROLL, F., MÜLLER (CAU)*, F., BELL, S., HAASE, D., HELMINEN, V., KABISK, N., PIORR, A., SCHWARZ, N., STROHBACH, M., TAYLOR, T., ZUIN, A. 2009. Indicator framework for evaluating impacts of land use changes. [online] [cit 2012-09-12] Dostupné na http://www.plurel.net/images/D431.pdf

PIORR, A., RAVETZ, J., TOSICS, I. (eds.) 2010. Project PLUER závěrečná zpráva: Peri Urbanisation in Europe – Towards European Policies to Sustain Urban-Rural Futures. [online] [cit 2011-10-12] Dostupné na http://www.plurel.net/images/Peri_Urbanisation_in_Europe_printversion.pdf

Projekt Circuse (české texty). [online] [cit 2012-09-12] Dostupné na www.circuse.eu, http://www.urbaninfo.cz/projekt-circuse/

Projekt UCGIS. [online] [cit 2012-09-12] Dostupné na http://www.ucgis.org/hudphasei/

Project TISSUE indicators. [online] [cit 2012-09-12] Dostupné na http://cic.vtt.fi/projects/tissue/TISSUE%20CORE%202%20indicators.pdf

PÚR ČR – Politika územního rozvoje České republiky 2008

SRUR ČR 2010.  Strategický rámec udržitelného rozvoje České republiky [online] [cit 2012-09-12] Dostupné na http://www.mzp.cz/cz/strategie_udrzitelneho_rozvoje

Sustainable Community Indicators. [online] [cit 2012-09-12] Dostupné na http://sustainablemeasures.com/Training/Indicators/EvalLand.html

Sustainable environment. [online] [cit 2012-09-12] Dostupné na http://www.sustainable-environment.org.uk/Indicators/Land_Use.php

Studio STRAET architects. Analýza strategického a právního rámce s ohledem na udržitelné využívání území v Ústeckém kraji. Dostupné na http://www.urbaninfo.cz/wp-content/uploads/2011/02/Anal%C3%BDza5.1.3..pdf

Urban audit indicators. Dostupné na http://www.urbanaudit.org/Structure.aspx

Zákon č.183/2006 Sb., stavební zákon

Zákon č. 334/1992 Sb., zákon o ochraně zemědělského půdního fondu

Zákon č. 114/1992 Sb., zákon o ochraně přírody a krajiny

Poznámky



[i] Míněny pouze zastavěné plochy pod budovami a nádvořími, které uvádí katastr nemovitostí.

[ii] Viz například závěrečnou zprávu Projektu PLUER uvedenou v referencích.

[ii] Veřejným zájmem je zde především míněna: a) ochrana environmentálních služeb neurbanizované půdy, b) ochrana pěstitelských schopností zemědělské půdy, c) ochrana konkurenceschopnosti naší výroby a služeb snižováním energetické náročnosti a cen externalit, které souvisejí s efektivnějšími (hospodárnějšími, udržitelnějšími) formami využívání území.

[iii] Roční rozvojový přírůstek je plošné, popřípadě objemové či finanční vyčíslení dopadů vydaných stavebních povolení anebo kolaudačních souhlasů v dané obci. Ukazuje, jaká byla skutečná rozvojová absorpční kapacita obce. Průměrný roční rozvojový přírůstek je zprůměrovaná hodnota ročních rozvojových přírůstků za poslední 3 roky. Tyto dva indikátory naznačují, kolik rozvojových aktivit je možné v obcích očekávat. Dlouhodobější sledování takového indikátoru také ukazuje, jaké jsou rozvojové trendy v obci. Tyto informace napomůžou správně zacílit místní rozvojové politiky a zdůvodnit plánovací dokumentaci a rozhodování. Rozvojový přírůstek je také možné rozdělit do kategorií odpovídajících různému využití území, a tak sledovat i trendy dle jednotlivých kategorií využití území. Přestože tyto údaje jsou k dopátrání na každém stavebním úřadě, doposud nemáme informace, že by je někdo sledoval. Jediným případem, kdy víme, že se tyto údaje sledují, je město Lublaň.

[iv] Vnitřní rozvojový potenciál urbanizovaného území je součet rozvojových kapacit zastavitelného území uvnitř zastavěného území, plus území brownfieldů, plus území určených územním plánem pro intenzifikaci/snížení využití, plus územních rezerv, plus léta nevyužívaných územních rezerv průmyslových podniků, plus rozvojové kapacity prázdných objektů a proluk.

[v] Identifikujeme li vnitřní rozvojový potenciál, neznamená to, že se jedná o využitelné rozvojové kapacity. Je možné, že ve skutečnosti je dostupná jen desetina tohoto potenciálu. Zbývajících 90 % potřebuje určitou proaktivitu směrem k majitelům, aby se takový potenciál stal dostupným. Nedá se však předpokládat, že taková činnost spadá pod územní odbory měst - ta přísluší spíše odborům strategickým popřípadě majetkovým. Proto jsou nezbytné integrované přístupy k managementu urbanizovaného území.

[vi] Kategorie katastru nemovitostí „ostatní“ v sobě zahrnuje všechny ostatní pozemky, které nespadají do jmenovaných kategorií katastru nemovitostí. Jedná se jak o dopravní infrastrukturu, tak o důlní díla, zeleň podle dopravní infrastruktury, různé mokřady, remízky atd. Součet kategorie „ostatní“ a „zastavěné plochy a nádvoří“ obvykle dosahuje cca 11 % z území. Údaje z CORINE Land Cover Survey uvádějí kategorii „umělé povrchy“ v hodnotě 6 % viz http://www.eea.europa.eu/highlights/land-cover-country-analyses.

[vii] Velikost zastavitelného území porovnaná s velikostí zastavěného území anebo vydělená ročním průměrným rozvojovým přírůstkem v obci totiž poskytuje velmi vypovídající indikátory a při pravidelném monitorování i trendy toho, co se v obcích a městech skutečně děje.

[ix] Viz opětovnou snahu Moravskoslezského kraje uplatnit veřejný zájem z regionální úrovně v případě omezení lokalit větrných elektráren a rekreačních objektů v obcích regionu na http://verejna-sprava.kr-moravskoslezsky.cz/upl_01.html

[x] Tato česká města participují na Urban Audit: CZ001C Praha CZ002C Brno CZ003C Ostrava CZ004C Plzeň CZ005C Ústí nad Labem CZ006C Olomouc CZ007C Liberec CZ008C České Budějovice CZ009C Hradec Králové CZ010C Pardubice CZ011C Zlín CZ012C Kladno CZ013C Karlovy Vary CZ014C Jihlava.

[xi] Tento model přístupu k monitorování efektivnosti využívání území je připravován k pilotování v Ústeckém kraji. Kraj byl partnerem projektu CircUse a v rámci aktivit projektu byly pořízeny analýzy regionálních bariér bránících recyklaci urbanizovaného území a zlepšení managementu území v Ústeckém kraji. Byl také vypracován koncept Akčního plánu podpory udržitelného využívání území v regionu, který vzešel ze setkání a podnětů dotčených stran regionu (různé odbory regionu, ORP, města, akademická sféra a konzultanti kraje, NNO atd.). Akční plán uvádí aktivity, přiděluje zodpovědnosti a identifikuje různé finanční zdroje, jež povedou ke zlepšení managementu využívání území v kraji. Úvodní aktivity spojené s přípravou akčního plánu byly financovány projektem CircUse. Pro financování dalších aktivit směřujících k získání vhodných inventarizačních metodologií a následně pilotních dat ve vybraných městech a ORP kraje je připravováno podání dalšího projektu do Sasko-českého příhraničního programu. Výstupem tohoto zamýšleného projektu by také měly být náměty na regionální demoliční program pro nevyužitelné brownfieldy financovatelný z budoucích strukturálních fondů, návrh právních úprav týkající se financování uvádění brownfieldů do přírodního stavu po roku 2020 a také návrhy projektů, které umožní poskytovat technickou asistenci v oblasti zlepšování managementu urbanizovaného území ostatním městům a ORP v Ústeckém a také Karlovarském regionu.

[xii] V tomto případě, bude asi nutná úprava právního rámce tak, aby umožňoval obcím delegovat tvorbu a schvalování územního plánu přesahujícího území jejich jurisdikce na jiný druh subjektu a také delegovat formu jeho schvalování.